Ambiente ed ecosistema: tutela risarcitoria

ambienteSebbene il testo originario della Costituzione non contenesse l’espressione ambiente, né disposizioni finalizzate a proteggere l’ecosistema, la Corte Costituzionale con numerose sentenze aveva riconosciuto la “preminente rilevanza accordata nella Costituzione alla salvaguardia della salute dell’uomo (art. 32) e alla protezione dell’ ambiente in cui questi vive (art. 9, secondo comma)”, quali valori costituzionali primari.

La giurisprudenza successiva aveva poi superato la ricostruzione in termini solo finalistici, affermando che l’ ambiente costituiva “un bene immateriale unitario sebbene a varie componenti, ciascuna delle quali può anche costituire, isolatamente e separatamente, oggetto di cura e di tutela; ma tutte, nell’insieme, sono riconducibili ad unità. Il fatto che l’ ambiente possa essere fruibile in varie forme e differenti modi, così come possa essere oggetto di varie norme che assicurano la tutela dei vari profili in cui si estrinseca, non fa venir meno e non intacca la sua natura e la sua sostanza di bene unitario che l’ordinamento prende in considerazione”.

Il riconoscimento dell’esistenza di un “bene immateriale unitario” non è fine a se stesso, ma funzionale all’affermazione della esigenza sempre più avvertita della uniformità della tutela.

L’espressa individuazione, a seguito della riforma del Titolo V, e della materia “tutela dell’ ambiente, dell’ecosistema”, all’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., quale competenza esclusiva dello Stato, fotografa, dunque, una realtà già riconosciuta dalla giurisprudenza come desumibile dal complesso dei valori e dei principi costituzionali.

Essa si accompagna al riconoscimento, nel successivo terzo comma dell’art. 117 Cost., della rilevanza dei numerosi e diversificati interessi che fanno capo alle Regioni e quindi ai relativi enti territoriali.

Ne risulta così confermato il punto fermo del sistema elaborato dalla giurisprudenza circa la pluralità dei profili soggettivi del bene ambientale.

La prima disciplina organica della materia (la Legge 8 luglio 1986, n. 349 “Istituzione del Ministero dell’ ambiente e norme in materia di danno ambientale”) rispecchiava tale pluralità, prevedendo (art. 18, comma 3) che l’azione di risarcimento del danno ambientale potesse essere promossa “dallo Stato, nonché dagli enti territoriali sui quali incidano i beni oggetto del fatto lesivo”.

Ciò era coerente con una visione al cui centro era l’introduzione di una peculiare responsabilità di tipo extracontrattuale connessa a fatti, dolosi o colposi, cagionanti un danno ingiusto all’ ambiente: in questa prospettiva civilistica non era illogico collegare l’azione ad ogni interesse giuridicamente rilevante.

Il quadro normativo è tuttavia profondamente mutato con la Direttiva 21 aprile 2004, n. 2004/35/CE (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sulla responsabilità ambientale in materia di prevenzione e riparazione del danno ambientale) che, nel recare la disciplina del danno ambientale in termini generali e di principio, afferma che la prevenzione e la riparazione di tale danno nella misura del possibile “(contribuiscono) a realizzare gli obiettivi ed i principi della politica ambientale comunitaria, stabiliti nel trattato”; tenendo fermo, peraltro, il principio “chi inquina paga”.

In particolare, nell’Allegato II della direttiva, che attiene alla “Riparazione del danno ambientale”, si pone in luce come tale riparazione è conseguita riportando l’ ambiente danneggiato alle condizioni originarie tramite misure di riparazione primaria, che sono costituite da “qualsiasi misura di riparazione che riporta le risorse e/o i servizi naturali danneggiati alle o verso le condizioni originarie”. Solo qualora la riparazione primaria non dia luogo a un ritorno dell’ ambiente alle condizioni originarie, si intraprenderà la riparazione complementare e quella compensativa.

Il cambiamento di prospettiva, con la conseguente collocazione del profilo risarcitorio in una posizione accessoria rispetto alla riparazione, è stato fatto proprio dal legislatore, che in sede di attuazione della Direttiva, con il D.lgs. n. 152 del 2006, ha statuito la priorità delle misure di “riparazione” rispetto al risarcimento per equivalente pecuniario, quale conseguenza dell’assoluta peculiarità del danno al bene o risorsa “ ambiente ”.

Poi, con l’art. 5-bis del Decreto-legge n. 25 settembre 2009, n. 135 (Disposizioni urgenti per l’attuazione di obblighi comunitari e per l’esecuzione di sentenze della Corte di giustizia delle Comunità europee), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della L. 20 novembre 2009, n. 166,  si è precisato che il danno all’ ambiente deve essere risarcito con le misure di riparazione “primaria”, “complementare” e “compensativa” contenute nella Direttiva n. 2004/35/CE; prevedendo un eventuale risarcimento per equivalente pecuniario esclusivamente se le misure di riparazione del danno all’ ambiente fossero state in tutto o in parte omesse, o fossero state attuate in modo incompleto o difforme rispetto a quelle prescritte ovvero risultassero impossibili o eccessivamente onerose.

Infine, con l’art. 25 della Legge 6 agosto 2013, n. 97 (Disposizioni per l’adempimento degli obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea − Legge europea 2013), per rispondere all’ulteriore contestazione della Commissione europea, si è ulteriormente riordinata la materia, eliminando i riferimenti al risarcimento “per equivalente patrimoniale” e imponendo per il danno all’ ambiente “misure di riparazione” (specificate dall’Allegato 3 alla Parte sesta del d.lgs. n. 152 del 2006).

Di particolare rilievo è l’individuazione dei soggetti che sono tenuti al ripristino. L’adozione delle misure necessarie è in prima battuta a carico del responsabile del danno, ai sensi dell’art. 311 del d.lgs. n. 152 del 2006, ma lo stesso articolo, al comma 2, prevede che, quando le misure risultino in tutto o in parte omesse, o comunque realizzate in modo incompleto o difforme dai termini e modalità prescritti, il Ministro dell’ ambiente e della tutela del territorio e del mare procede direttamente agli interventi necessari, determinando i costi delle attività occorrenti per conseguire la completa e corretta attuazione e agendo nei confronti del soggetto obbligato per ottenere il pagamento delle somme corrispondenti.

CORTE COSTITUZIONALE SENTENZA N. 126 ANNO 2016

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